浅论我国劳动教养制度的立法完善
陈 艳 青＊
【内容提要】劳动教养制度是我国法律制度的组成部分之一，但是目前并不完善。本文就劳动教养制度的立法完善作了探讨，文章分为三部分：第一部分分析了当前劳动教养制度存在的问题，包括劳动教养的法律依据不充分，劳动教养制度与我国其它法律制度和国际人权公约的矛盾与冲突，以及劳动教养法律规范缺乏统一性，执法存在随意性；第二部分阐述了进行劳动教养立法完善的重要意义；第三部分是劳动教养立法完善应该注意的问题：劳动教养法律制度定性要科学明确，未来劳动教养法的实体和程序都要合乎正义，体现公平。
一、我国现行劳动教养制度存在的问题
（一）劳动教养制度的法律依据不充分
劳动教养制度是根据中央的两次《指示》创办的，是一项政策性措施，《国务院关于劳动教养问题的决定》在1957年8月的公布实施标志着我国劳动教养法律制度的创立。尽管在1957年全国人大常委会不享有立法权，《决定》是由国务院制定的，也不能算严格意义上的法律，但他把中央内部指示用法律的形式确定、公布于众，确立了劳动教养这项法律制度。此后在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》。国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养法律制度的主要法律依据。但从法理上讲，《决定》和《补充规定》只是具有“准法律”性质的行政法规。《决定》和《补充规定》无论从行文结构，还是从文字表述内容看，不像是一部单行法，而更像是一份政策性文件。1982年国务院又批转了公安部的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，但是从历史的角度来看，《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充，其只能算是“准行政法规”性质的
部门规章。以这些法规、规章为依据的劳动教养制度显然缺乏充分的法律依据。虽然，在后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的决定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。 “劳动教养只有政策，没有法律”的观点虽有偏颇，却从另一侧面说明了劳动教养制度缺乏充分的法律依据。
（二）现行劳动教养制度与我国其他法律制度存在较大矛盾
现行劳动教养法律法规和我国以公布生效的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》规定的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见,作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-4年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。
（三）劳动教养制度和我国参加的国际人权公约相冲突
我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》），根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。
（四）劳动教养法律规范缺乏统一性，执法存在随意性
自劳动教养制度创立以来，我国立法机关制定和颁布了不少含有劳动教养的法律法规，行政机关也制定、颁布、批转了不少关于劳动教养的行政法规和部门规章，执法机关也对劳动教养工作制发了大量的司法解释和规范性文件，可谓“法出多门”。然而，从内容上看，绝大多数是实体规定，程序规定几乎为零。就其实体而言，有些规定过于原则，抽象，不具有可操作性，实践中难以把握；有些规定过于直接、具体、不具有前瞻性，现在看来有的已明显滞后；另外还有些规定或前后不一、或相互矛盾，有的甚至与基本法律的规定相抵触。这些问题的存在使劳动教养法律规范缺乏统一性。
正是由于劳动教养法律规范缺乏统一性，使得公安部门适用劳动教养和劳教机关执行劳动教养过程中存在很大程度上的随意性。劳动教养机关在审批和执行劳动教养过程中缺乏统一的标准，难以对案件作出公平、公正的处理。在执法过程中，常常会出现罪错性质、情节基本相同的行为人，而被决定劳动教养的期限却悬殊一年甚至两年的情况，这样的结果不仅影响了法律尺度的统一，执法的公平、公正，而且也影响了劳动教养的执行。对处罚过轻的起不到教育警示的作用，相反还会纵容犯罪；对处罚过重的，会使被劳动教养人产生抵触情绪，不安心服教，闹申诉，既给劳动教养执行机关增加了教育转化难度，又给法院增加了诉讼成本。另外由于执法上存在随意性，也为司法腐败提供了生长的土壤，在现实办案过程中存在不少由于缺少法律规定滋生的以罚代教、以教代刑的不正常现象。
二、劳动教养制度立法完善的重要意义
1、劳动教养制度立法完善是完善社会主义法律体系，实现依法治国的需要
劳动教养制度是我国法律制度组成部分之一，其完善与否直接关系到我国社会主义民主法制建设能否取得胜利的关键之一。劳动教养制度时是我国社会主义法制建设的一项创造，也是一项有中国特色的法治实践。几十年的历史发展证明，这一项制度的建立与发展符合我国预防和治理违法犯罪的客观需要。江泽民同志在十六大报告中提到到二O一O年要形成中国特色社会主义法律体系。要形成中国特色的法律体系，必须先完善中国特色的劳动教养制度，这是当务之急。并且随着我国依法治国进程的加快，劳动教养制度已经不能适应时代的发展，立法工作已滞后于社会主义法制建设进程和劳动教养工作实践。我们要实现依法治国的目标，就必须对劳动教养制度进行立法完善。
2、劳动教养制度立法完善是维护劳教人员合法权益的需要
劳教人员作为国家公民其合法权益理应受到保护。虽然我国在劳教工作中实行“教育、感化、挽救”工作方针和“像父母、像老师、像医生”的“三像”政策，但是在实际工作中，由于历史的原因各种侵犯劳教人员权益的现象到处可见，如：公安机关在办理劳动教养案件时，行为人没有知情权；执行劳动教养过程中，劳教人员对延期以外的处罚没有诉权等等。这些都严重侵犯了劳教人员的合法权益，使劳教人员是欲辩无据，欲诉无门。这就需要一部完整、系统的法典对之作出详尽的规定，对劳教人员的权益予以确认和保护。从而在根本上杜绝因法律漏洞而造成的侵犯人权的现象。
3、劳动教养制度立法完善是适应国际人权领域斗争的需要
西方敌对势力一直把劳动教养作为攻击我国法律制度和人权状况的借口，加快立法，完善劳动教养制度是对他们的最好还击。西方敌对势力攻击我国劳动教养制度的三个焦点是（1）关于劳动教养制度本身的攻击；（2）关于劳教人员劳动状况的攻击；（3）关于劳教企业产品参与市场和组织劳教人员出卖劳务的攻击。尤其是对劳动教养制度本身的攻击尤为强烈，他们认为，公民犯了法就要坐牢、蹲监狱，相应地就可以剥夺其政治权利和人身自由，而作为行政措施的劳动教养制度却对那些并不构成犯罪的公民同样限制了人身自由，还强迫他们劳动，是一种侵权行为。我们要适应国际人权领域的合作与斗争形势，向国外展示我国劳动教养制度的法制文明，就必须理顺劳动教养法律体系，完善劳动教养制度。
4、劳动教养制度立法完善是实现分权制衡的需要
当前对一名公民适用劳动教养，公安机关自己抓，自己批，复议还是自己看，缺乏必要的权力监督和制约。因此，从当前劳教制度的特殊性出发，迫切需要建立起公安机关办案，人民法院审理判决，检察机关对公安机关办案、人民法院审理、司法行政机关执行及提请复核等制度。通过这些制度的建立，打破公安机关对劳动教养决定的集权制，实现分权制衡。但是建立这些法律制度涉及到公、检、法、司等部门之间的职责分工，已经超出了行政法规和部门规章的调整范围，逐一由权力机关通过单行决定已不可能实现，只有依赖于制定一部劳动教养法典解决。
三、劳动教养制度的立法完善
（一）劳教立法对劳动教养制度要定性明确，定位准确
性质不明是制约劳动教养向前发展的一个重要原因，对劳动教养进行定性是完善劳教法律制度的关键。劳动教养制度自从创建以来,迄今还没有一个正式的“说法”。创建初期,国务院《关于劳动教养问题的决定》规定:“劳动教养,是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办法。”可见劳动教养的性质被看作是一种强制教育措施。但是从目前我国劳教工作的实践看,特别是《行政诉讼法》实施后,公安部和最高人民法院先后制定了贯彻实施意见,进而明确把劳动教养列为一种行政处罚。因此,与创建时相比,劳动教养的法律性质已发生了实质性的变化,不再是安置就业的一种办法,而成为打击处理违法行为的一项重要手段。因此,笔者建议在修改和完善劳动教养法律制度时,首先要明确劳动教养的法律性质。为了防止劳动教养法律成为“准刑法”,应明确坚持劳动教养作为一种行政处罚的性质,将其归入行政法范畴。目前,有些人认为把它归入行政处罚,会与《行政处罚法》某些规定相矛盾。笔者认为,虽然《行政处罚法》中列举的处罚种类没有劳动教养,但它有两条弹性条款。《行政处罚法》第八条第七项规定:“法律、行政法规规定的其他行政处罚”;第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚”。这就为把劳动教养作为一种行政处罚提供了法律依据。
劳动教养的法律地位问题是完善劳动教养制度，进行劳教立法亟需解决的另一个问题。劳动教养的法律地位很重要,而目前我国法律处罚体系不完备,法律地位不明确。从《刑法》和《治安管理处罚条例》的规定情况看,二者规定的处罚期限大体衔接。维护社会治安的处罚体系在形式上似乎是完备的,轻的由治安管理处罚制裁,重的由刑罚制裁。但二者所调整的法律关系并不协调。《刑法》中规定犯罪行为有近400种,与《条例》规定的７７种行为有较大的差异。《刑法》和《条例》在违法犯罪行为规定上存在“空档”是劳动教养得以存在的法律基础。事实上,那些“大法”管不到,“小法”管不了,“大法”不犯,“小法”常犯,屡教不改,不够刑事处罚,给予治安处罚又太轻的大有人在。他们对社会治安构成了威胁,应有相应的处罚。劳动教养作为一种行政处罚措施,显然要比治安处罚严厉得多,所以,它只能是介于刑罚和治安处罚之间的一个处罚层次。这就需要在制定劳动教养法时明确《劳动教养法》与《刑法》和《治安处罚条例》之间的关系。《劳动教养法》应作为连接《刑法》和《治安管理处罚条例》之间的一座桥梁。因此,《劳动教养法》的立法形式应作为全国人大常委会通过的法律,以便与《治安管理处罚条例》衔接。
（二）实体和程序都要体现公平，合乎正义
法律的最优秀的品质是公平与正义，江泽民同志在十六大报告中指出：“社会主义司法制度必须保障全社会实现公平和正义。”作为限制或剥夺公民人身自由的劳动教养制度是以实现社会防卫为目的的，所以劳动教养立法应遵循国家优位理念，维护国家利益。未来的劳动教养立法在实体和程序上都要充分体出公平与正义。
1、实体规定应当内容明确、体例完整
劳动教养立法应有科学的态度，对现行的劳动教养法律制度进行全面的梳理，取其精华，去其糟粕，破旧立新。不能纯粹为“立法”而立法，要对劳动教养的立法原则，法律依据，劳动教养的性质、地位，劳动教养适用的范围、对象，期限，以及劳动教养的法律监督，劳教人员的权益保障等实质性问题制定出明确的法律条文，作出明确的规定。在相关问题的处理上要考虑周全，注意好与其它法律制度的衔接。在立法体例上，可参照《刑法》，原则性的、概括性的规定在“总则”部分，违法犯罪的构成及适用标准、期限等具体规定，在“分则”部分详细列出。
2、程序设置应当司法化
要通过适当的简易司法程序,决定是否对行为人实行劳动教养。公安部门的治安机关负责对有轻微违法犯罪行为的治安案件进行调查,认为需要收容劳教的,应在规定的期限内向人民法院起诉。省、自治区、直辖市和大中城市的人民法院设立“治安法庭”,受理公安机关诉请劳动教养的治安案件,开庭审理并作出是否将被告人收容教养的判决。法院开庭审理治安案件应通知检察院,检察院认为必要时,可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护;不服一审判决的,有权上诉。上一级人民法院的裁决为终审裁决。
参考书目：
1、李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2002年第1版。
2、周旺生主编：《立法学教程》，法律出版社1999年第1版。
3、李贵连主编：《二十一世纪中国法学》，南京大学出版社1998年第1版。
4、夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社1997年第1 版。
5、常兆玉主编：《劳动教养管理学》，中国人民公安大学出版社1999年第1 版。
6、《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年第1版。
7、张丽主编：《劳教工作人民警察基本素质教育读本》，知识产权出版社2000年第1版。
安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省省级食盐储备管理暂行办法的通知
安徽省人民政府办公厅
安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省省级食盐储备管理暂行办法的通知
皖政办〔2012〕15号
各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《安徽省省级食盐储备管理暂行办法》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
安徽省人民政府办公厅
二○一二年三月十四日
安徽省省级食盐储备管理暂行办法
第一条 为维护食盐市场稳定，增强食盐市场调控能力，根据有关法规规定，特制定本办法。
第二条 本办法所称省级储备食盐，是指省人民政府确定储备的用于应对突发事件以及其他因素导致食盐市场异常情况的，确保特殊时期市场供应的小包装食盐，质量符合国家食用盐标准（GB5461－2000），国家有新标准的从其规定。
第三条 省级食盐储备按照“企业储备、银行贷款、政府补贴、统一调度”的原则，采取“滚动储备，定期轮换”的商业化管理模式建立。
第四条 省经济和信息化委负责保障全省食盐应急调控工作，会同省发展改革委、省商务厅、省盐务管理局下达省级食盐储备计划，对省级储备食盐管理进行宏观指导协调。
第五条 省财政厅负责省级储备食盐贷款贴息，对储存管理等费用（以下统称综合费用）给予补贴，并对省级储备食盐有关财务情况实施监督和检查。
第六条 省级食盐储备所需资金由省盐业总公司申请银行贷款解决。
用于省级食盐储备的银行贷款资金，实行专户管理、专款专用，接受银行信贷监管。任何单位和个人不得以任何方式骗取、挤占、截留、挪用省级储备盐贷款资金。
第七条 省盐业总公司负责省级食盐储备计划的具体组织实施工作，具体承担省级储备食盐的调运、结算和轮换等业务，并对省级储备食盐的数量、质量和储存安全负责。
为确保省级储备食盐的安全、完整，省盐业总公司应建立相应的管理制度，并报省经济和信息化委备案。
第八条 省级储备食盐规模暂定2万吨。规模如需调整，由省经济和信息化委会同省发展改革委、省商务厅、省财政厅、省盐务管理局提出方案，报省政府审定。
第九条 储备所需政策补助资金，由省财政厅会同省经济和信息化委、省盐务管理局依据储备食盐规模所需资金贷款利息支出、仓储保管费用、周转和存储损耗等，一年一核定。2012年按现行费用水平给予每吨160元综合费用补贴。以后年度的贷款贴息和有关费用随贷款利率和物价的变动，每年进行一次调整。储备盐补助资金由承储企业包干使用。
第十条 省级储备食盐的政策补助资金由省财政厅拨付给承储企业，省盐业总公司负责提供相关企业名单、账户等。
第十一条 承担省级食盐储备的企业，由省盐业总公司按照相对集中存储、有利应急调运、流向科学合理的原则在所属企业中选择，并报省经济和信息化委、省发展改革委、省商务厅、省财政厅审核同意后实施。
第十二条 承担省级食盐储备的企业的仓储条件必须达到国家质检总局《食盐批发企业质量等级及技术要求》（GB/T18770—2002）AAA级标准，少数山区等地方的仓储条件达到A级及其以上标准。
第十三条 承储企业的职责：
（一）严格执行各项管理制度，对省级储备食盐的数量、质量和储存安全负责；
（二）对省级储备食盐实行专库或定点储存、专人保管、专账记载，保证省级储备食盐账账相符、账实相符；
（三）按照食盐质量和保管要求，原则上半年对储备食盐轮换一次，并对轮换出的食盐及时补库；
（四）建立健全储备食盐的防火、防盗、防洪等安全管理制度，并配备必要的安全防护设施；
（五）对省级储备食盐的储存管理状况进行经常性检查，发现问题及时处理。
第十四条 承储企业不得有下列行为：
（一）虚报省级食盐储备的数量，在省级储备食盐中掺杂使假、以次充好；
（二）擅自调换省级储备食盐的品种、变更省级储备食盐的储存地点；
（三） 擅自动用省级储备食盐、挪用储备食盐资金，以省级储备食盐对外进行担保或者清偿债务。
第十五条 承储企业对省级储备食盐要做到专库存储、专账管理，与正常经营食盐严格分开，确保紧急情况时对储备食盐的需要。
第十六条 对省级储备食盐实行挂牌管理。储备食盐（库）前悬挂由省盐业总公司统一制作核发的“安徽省省级储备食盐（库）”标牌，并在库内明显位置标明食盐入库时间、数量、品种及管理人员等。
第十七条 省盐业总公司按季向省经济和信息化委报送省级储备食盐报表。
第十八条 出现下列情况之一，经省政府批准，可以动用省级储备食盐：
（一） 全省或部分地区食盐明显供不应求；
（二） 发生重大自然灾害或者其他突发事件需要动用省级储备食盐；
（三） 省政府确认需要动用省级储备食盐的其他情况。
第十九条 省级储备食盐的动用，由省经济和信息化委会同省发展改革委、省商务厅、省盐务管理局提出动用方案，报省政府批准。
紧急情况下，省政府直接决定动用省级储备盐，下达动用命令。
第二十条 接到动用命令后，省盐业总公司等承储单位必须立即执行。任何单位和个人不得拒绝或擅自改变省级储备盐动用命令。
第二十一条 省有关部门和市、县政府对省级储备盐动用命令的实施，应当给予支持、配合。
第二十二条 储备盐动用后，省盐业总公司及所属承储企业应当及时补充储备，并报省经济和信息化委备案。
第二十三条 省盐务管理部门应当加强日常食盐供求情况监测，涉及省级储备食盐动用的有关问题，须及时通报省经济和信息化委、省商务厅。
第二十四条 省经济和信息化委会同省商务厅、省财政厅和省盐务管理局依法对省级储备盐存储、资金情况进行监督检查，确保省级储备食盐和储备食盐政策补助资金的安全。
第二十五条 省盐业总公司要认真制定和执行食盐储备工作年度总结制度和统计年报制度，并将年度工作总结和统计年报报送省经济和信息化委、省财政厅、省商务厅。
第二十六条 铁路、交通等运输部门对储备食盐的调运应优先安排，必要时开辟绿色通道。
第二十七条 储备食盐储存地政府及有关部门应当大力支持食盐储备管理工作，给予储备盐仓储设施建设、改造用地等支持，对破坏储备食盐仓储设施和哄抢损毁储备食盐等违法行为及时予以制止、查处和打击。
第二十八条 本办法自发布之日起施行。
