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国务院办公厅


国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知

国办发（2002）31号

　　
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　近年来，针对一些地方和部门向机动车辆乱收费、乱集资、乱罚款，以及在
道路上乱设收费站点等问题，各地区和有关部门采取措施，多次进行专项治理，
取得了一定成效。但目前问题仍十分突出，主要表现在：一些地方和部门违规设
立道路收费站、出让道路收费权、延长道路收费期限；越权审批涉及机动车辆的
行政事业性收费、政府性基金和政府性集资项目，擅自扩大征收范围、提高收费
标准；向机动车辆乱摊派，以及以罚代纠、以罚代管、重复罚款等。这些问题的
存在，不仅严重影响交通秩序，加重了企业和群众负担，而且扰乱了政府收入分
配秩序，助长了不正之风和腐败现象，必须下决心予以解决。各地区、各部门要
充分认识抓好这项工作对于整顿和规范市场经济秩序、加强廉政建设的重要性和
紧迫性，下大力气进行专项治理整顿。根据有关法律法规和《中共中央国务院关
于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发〔１９９７〕１４
号）等文件精神，经国务院同意，现就进一步做好治理整顿工作有关问题通知如
下：
　　一、坚决取消向机动车辆收取不符合规定的行政事业性收费、政府性基金、
政府性集资、罚款和各种摊派项目
　　各地区、各有关部门要集中力量、集中时间对涉及机动车辆行政事业性收费、
政府性基金、政府性集资、各种摊派项目和罚款进行清理整顿。凡不符合国家法
律法规、国务院及财政部、国家计委和省、自治区、直辖市人民政府及其所属财
政、物价部门明文规定的涉及机动车辆行政事业性收费项目，不符合国家法律法
规、国务院及财政部明文规定的涉及机动车辆的政府性基金项目，不符合国家法
律法规、国务院明文规定的涉及机动车辆的政府性集资项目，不符合国家法律法
规、规章规定的罚款项目，以及各种摊派项目，均一律取消。
　　各地区、各有关部门对机动车辆的各种收费和罚款必须严格按规定的范围、
标准和期限执行，坚决制止超范围、超标准、超期限收费和乱罚款行为。在清理
整顿中，对符合规定但重复交叉的项目要予以合并，征收标准过高的要降低标准。
各省（区、市）人民政府和财政部、国家计委对涉及机动车辆的行政事业性收费
项目、政府性基金项目、政府性集资项目和罚款项目，均要实行目录管理并向社
会公布。对已经取消的收费项目继续收费的，一律按乱收费查处。为强化社会监
督机制，各地要在公布收费项目目录基础上，实行收费项目、收费依据、收费范
围、收费标准及收费监督电话等公告制度。
　　二、全面清理整顿公路和城市道路收费站（点）
　　各地区要对目前在公路和城市道路、桥梁、隧道上设置的所有收费站（包括
收费点，下同）进行全面清理整顿。凡属以下情况之一的收费站，一律取消，并
限期拆除收费设施：
　　（一）未经省（区、市）人民政府批准的收费站，或虽经批准但擅自变更位
置的收费站；
　　（二）不属于利用国内外贷款或集资建设的公路、城市道路、桥梁、隧道上
的收费站；
　　（三）已偿还完贷款和集资款，或经营期已满的收费公路、城市道路、桥梁、
隧道上的收费站；
　　（四）将未利用国内外贷款或集资建设的公路、城市道路、桥梁、隧道与收
费公路、收费桥梁等捆绑，违规增设的收费站；
　　（五）虽属于贷款或集资建设的公路、城市道路、桥梁、隧道，但尚未建成
即先收费的收费站；
　　（六）不符合国家关于收费公路或收费公路收费站设置规定的收费站；
　　（七）其他违反国家规定应当撤消的收费站。
　　各省（区、市）人民政府依据上述规定对现有收费站进行清理整顿后，对符
合条件需保留的道路收费站，要在２００２年１２月底前重新办理审批手续，重
新核定收费期限和收费标准；对收费还贷公路实行统一管理，对收费公路和城市
道路实行总量控制。
　　各省（区、市）人民政府要对本行政区域内收费公路、城市道路及收费站加
强监督管理，对经批准在道路上设置的所有固定收费站实行集中公告。各收费站
均应公布设站的政府行政审批文件、工作范围、收费单位、收费标准、收费起止
年限和监督电话，接受社会监督。
　　三、严格对涉及机动车辆收费的审批和管理
　　今后，除法律法规和国务院明文规定外，任何地方、部门和单位均不得再出
台新的涉及机动车辆的行政事业性收费、政府性集资和政府性基金项目。收费公
路、城市道路收费期限，由省（区、市）人民政府依据《中华人民共和国公路法》
等有关规定确定。向机动车辆实施罚款，必须按照法律法规和有关规章的规定执
行。
　　要加强对涉及机动车辆收费的管理，严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强
制收取；严禁擅自提高收费标准，扩大收费范围；严禁对机动车安全重复检验、
重复收费和机动车定期检验时搭车收费；严禁机动车检测站强制机动车所有人到
指定修理厂和尾气治理点修理（调试）；严禁对机动车综合性能检测收费；严禁
各种摊派行为；严禁收费公路先收费后建设或者边收费边建设；严禁将已取消的
道路收费站的收费项目转移到未被取消的道路收费站，继续变相收费。
　　四、进一步加强对道路收费站、检查站的审批和管理
　　在公路、城市道路、桥梁、隧道上设置收费站，必须按规定报省（区、市）
人民政府审批。跨省（区、市）收费公路设置收费站，由有关省（区、市）人民
政府协商确定，联合设置，收费按比例分成。不能达成协议的，由国务院交通主
管部门负责协调。高速公路以及其他具备封闭条件的连续通行的收费公路，除两
端出入口外，一律不得在主线上设置收费站。
　　根据《中华人民共和国公路法》有关规定，县级以上地方人民政府交通主管
部门利用贷款或者按国家规定向企业、个人有偿集资建成的收费公路，其收费权
的转让，属于国道的，必须报国务院交通主管部门批准；属于非国道的，必须经
省（区、市）人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。收费权转让后，应
严格执行原批准的收费年限和收费标准，收费年限应连续计算，不得以经营权转
让或上市融资为由，延长收费年限或提高收费标准。
　　要加强对公路和城市道路收费站和检查站的监督和管理，除公安、林业行政
主管部门依法设置检查站，交通、市政工程行政主管部门或国内外经济组织经省
（区、市）人民政府批准设置收费站，以及经省人民政府批准设立的动物防疫监
督检查站外，未经国务院批准，严禁其他任何部门、单位和个人在公路和城市道
路上设置任何形式的检查站、收费站，也不得在道路上拦截过往车辆进行检查、
收费和罚款。
　　收费站工作人员上岗时，必须持有省（区、市）人民政府核发或省（区、市）
人民政府授权部门核发的检查证和收费证。持证人员只限于在规定的地域范围内
工作。无证人员不得执行检查、收费和罚款任务。
　　五、严格执行各项财务制度
　　要加强对机动车辆行政事业性收费、政府性基金、政府性集资、罚款和车辆
通行费的管理。行政事业性收费、政府性基金、政府性集资要按照财政部门规定
分别上交财政专户或国库，不得截留、挤占和挪作他用。罚款要全部上缴同级国
库，实行收支两条线管理。收取各项费用时必须按规定使用合法、规范的凭证。
按照财政部、国家税务总局规定，不需纳税的，按照财务隶属关系分别使用财政
部和省（区、市）财政部门统一印制的票据；需依法纳税的，使用由省（区、市）
税务部门统一印制的税务发票。除国务院规定外，严禁从收费还贷公路和城市道
路收费资金中提取任何资金。
　　收费还贷公路不得与其他产业类公司捆绑上市。收费期限已超过２／３的一
级及一级以上收费还贷公路和城市道路，或长度１０００米以下的独立桥梁和隧
道，以及技术等级为二级的收费还贷公路，均不得转让收费权。政府及其有关部
门转让收费还贷公路和城市道路收费权取得的收入，必须全部上缴国库，实行收
支两条线管理，并严格按规定使用，保证收费还贷公路建设贷款本息的偿还。
　　六、加强领导，狠抓落实
　　各省（区、市）和有关部门要切实加强对治理向机动车辆乱收费和整顿道路
站点工作的领导。要严格按照本通知规定，制定具体实施方案，精心组织，周密
部署，明确责任，狠抓落实，并在２００２年１２月底前完成。要加强对重点地
区、部门和单位的检查和审计。对在道路上乱设站点，向机动车辆乱收费、乱集
资、乱罚款的，要严格按照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规
定行政处分暂行规定》（国务院令第２８１号）和其他有关规定，对有关人员和
责任人给予纪律处分；构成犯罪的，移交司法机关依法处理。要充分发挥新闻舆
论监督作用。新闻单位要紧密配合此项工作，宣传国家方针政策，报道各地好的
经验和作法。对于违反本通知的，要予以公开曝光。
　　为更好地开展道路收费治理工作，由国务院减轻企业负担部际联席会议及其
办公室负责道路收费治理工作的指导监督和组织协调，并增补公安部、交通部、
建设部为国务院减轻企业负担部际联席会议及其办公室成员单位。有关部门要按
照各自职责分工做好工作，互相支持、互相配合，共同做好治理向机动车辆收费
和整顿道路站点的各项工作。国务院减轻企业负担部际联席会议要切实负起责任，
加强对各地的指导和监督。对行动迟缓、落实不力、有令不行，情节严重的地区、
部门和单位，要严肃追究有关领导责任。

中华人民共和国国务院办公厅
　二○○二年四月十五日

国家发展和改革委员会


中华人民共和国国家发展和改革委员会2007年第71号


　　为完善造纸产业发展环境，公平市场秩序，推动造纸产业落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进可持续发展，加快造纸大国向造纸强国转变，根据经济体制改革的要求，结合相关法律法规，特制定《造纸产业发展政策》，经国家发展改革委主任办公会议审议，现予发布，自发布之日起实施。
　　附：造纸产业发展政策
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国国家发展和改革委员会

附件：
造纸产业发展政策
国家发展和改革委员会
目 录
前 言....................................................................................................................1
第一章 政策目标................................................................................................2
第二章 产业布局................................................................................................3
第三章 纤维原料................................................................................................5
第四章 技术与装备............................................................................................6
第五章 产品结构................................................................................................7
第六章 组织结构................................................................................................8
第七章 资源节约................................................................................................9
第八章 环境保护..............................................................................................10
第九章 行业准入..............................................................................................11
第十章 投资融资..............................................................................................12
第十一章 纸品消费..........................................................................................13
第十二章 其它..................................................................................................14
附件1：......................................................15
附件2........................................................21
附件3........................................................24 1
前 言
造纸产业是与国民经济和社会事业发展关系密切的重要基础原材料产业，纸及纸板的消费水平是衡量一个国家现代化水平和文明程度的标志。造纸产业具有资金技术密集、规模效益显著的特点,其产业关联度强，市场容量大，是拉动林业、农业、印刷、包装、机械制造等产业发展的重要力量，已成为我国国民经济发展的新的增长点。造纸产业以木材、竹、芦苇等原生植物纤维和废纸等再生纤维为原料，可部分替代塑料、钢铁、有色金属等不可再生资源，是我国国民经济中具有可持续发展特点的重要产业。
目前，我国造纸工业企业3600家，能力约7000万吨，纸及纸板产量达5600万吨，消费量达5930万吨，生产量和消费量均居世界第二位，已成为世界造纸工业生产、消费和贸易大国。“十五”期间我国造纸工业进入快速发展期，其主要特点：一是政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识；二是生产消费快速增加，行业运行质量显著提高；三是原料结构有所改善，产品结构进一步优化；四是企业重组力度加大，产业集中度有所提高；五是污染防治初见成效，资源消耗进一步降低。但同时我国造纸产业也面临资源约束、环境压力等问题，主要表现在：一是规模不合理，规模效益水平低；二是优质原料缺口大，对外依存度高；三是资源消耗较高，污染防治任务艰巨；四是装备研发能力差，先进装备依靠进口；五是外商投资结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。
近年来，世界造纸产业技术进步发展迅速，由于受到资源、环境等方面的约束，造纸企业在节能降耗、保护环境、提高产品质量、提高经济效益等方面加大工作力度，正朝着高效率、高质
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量、高效益、低消耗、低排放的现代化大工业方向持续发展，呈现出企业规模化、技术集成化、产品多样化功能化、生产清洁化、资源节约化、林纸一体化和产业全球化发展的趋势。
发展我国造纸产业，必须坚持循环发展、环境保护、技术创新、结构调整和对外开放的基本原则，坚决贯彻落实科学发展观和走新型工业化道路的要求；进一步完善市场环境，加大自主创新，转变发展模式，加快企业重组，加大环境整治力度；促进林纸一体化建设，继续推进《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》的实施；以企业为核心，以市场为导向，促进产、学、研、用相结合，提高制浆造纸装备国产化水平；更好体现造纸产业循环经济的特点，推进清洁生产，节约资源，关闭落后草浆生产线，减少污染，贯彻可持续发展方针；全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸产业，进一步适应国民经济发展的要求和世界经济一体化的形势。
根据完善社会主义市场经济体制改革的要求，结合相关法律法规，制定本产业发展政策，以建立公平的市场秩序和良好的发展环境，解决造纸产业发展中存在的问题，指导产业健康发展。
第一章 政策目标
第一条 通过政策的制定，建立充分发挥市场配置资源，辅之以政府宏观调控的产业发展新机制。
第二条 坚持改革开放，贯彻落实科学发展观，走新型工业化道路，发挥造纸产业自身具有循环经济特点的优势，实施可持续发展战略，建设中国特色的现代造纸产业。适度控制纸及纸板
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项目的建设，到2010年，纸及纸板新增产能2650万吨，淘汰现有落后产能650万吨，有效产能达到9000万吨。
第三条 通过产业布局、原料结构、产品结构、企业结构的调整，逐步形成布局合理、原料适合国情、产品满足国内需求、产业集中度高的新格局，实现产业结构优化升级。
第四条 加大技术创新力度，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用相结合的技术创新体系，培育高素质人才队伍，研发具有自主知识产权的先进工艺、技术、装备及产品，培育一批制浆造纸装备制造龙头企业，提高我国制浆造纸装备研发能力和设计制造水平。
第五条 转变增长方式，增强行业和企业社会责任意识，严格执行国家有关环境保护、资源节约、劳动保障、安全生产等法律法规。到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年103立方米降至80立方米、综合平均能耗（标煤）由2005年1.38吨降至1.10吨、污染物（COD）排放总量由2005年160万吨减到140万吨，逐步建立资源节约、环境友好、发展和谐的造纸产业发展新模式。
第六条 明确产业准入条件，规范投融资行为和市场秩序，建立公平的竞争环境。
第二章 产业布局
第七条 造纸产业布局要充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，发挥比较优势，力求资源配置合理，与环境协调发展。
第八条 造纸产业发展总体布局应“由北向南”调整，形成
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合理的产业新布局。
第九条 长江以南是造纸产业发展的重点地区，要以林纸一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业。
东南沿海地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区；
长江中下游地区在充分发挥现有骨干企业积极性的同时，要加快培育或引进大型林纸一体化项目的建设主体，逐步发展成为我国林纸一体化工程建设的重点地区；
西南地区要合理利用木、竹资源，变资源优势为经济优势，坚持木浆、竹浆并举；
长江三角洲和珠江三角洲地区，特别要重视利用国内外木浆和废纸等造纸，原则上不再布局利用本地木材的木浆项目。
第十条 长江以北是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度。
黄淮海地区要淘汰落后草浆产能，增加商品木浆和废纸的利用，适度发展林纸一体化，控制大量耗水的纸浆项目，加快区域产业升级，确保在发展造纸产业的同时不增加或减少水资源消耗和污染物排放；
东北地区加快造纸林基地建设，加大现有企业改造力度，提高其竞争力，原则上不再布局新的制浆造纸企业；
西北地区要通过龙头企业的兼并与重组，加快造纸产业的整合，严格控制扩大产能。
第十一条 重点环境保护地区、严重缺水地区、大城市市区，不再布局制浆造纸项目，禁止严重缺水地区建设灌溉型造纸林基地。
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第三章 纤维原料
第十二条 充分利用国内外两种资源，提高木浆比重、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主、非木纤维为辅的造纸原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26%、56%、18%。
第十三条 加快推进林纸一体化工程建设，大力发展木浆，鼓励利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、进口木材和木片等生产木浆，合理进口国外木浆。到2010年，力争实现建设造纸林基地500万公顷、新增木浆生产能力645万吨的目标。
第十四条 鼓励现有林场及林业公司与国内制浆造纸企业共同建设造纸原料林基地。企业建设造纸林基地要符合国家林业分类经营、速生丰产林建设规划和全国林纸一体化专项规划的总体要求，并且必须符合土地、生态、水土保持和环境保护等相关规定。
第十五条 鼓励发展商品木浆项目。依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地或者先行核准其中的造纸原料林基地建设项目。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。
第十六条 支持国内有条件的企业到国外建设造纸林基地和制浆造纸项目。
第十七条 加大国内废纸回收，提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸。尽快制定废纸回收分类标准，鼓励地方制定废纸回收管理办法，培育大型废纸经营企业，建立废纸回收交易市场，规范废纸回收行为。到2010年，使我国国内废纸回收率由目前的31%提高至34%，国内废纸利用率由32%提高至
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38%。
第十八条 坚持因地制宜，合理利用非木纤维资源。充分利用竹类、甘蔗渣和芦苇等资源制浆造纸,严格控制禾草浆生产总量，加快对现有禾草浆生产企业的整合，原则上不再新建禾草化学浆生产项目。
第十九条 限制木片、木浆和非木浆出口，在取消出口退税的基础上加征出口关税。
第四章 技术与装备
第二十条 坚持引进技术和自主研发相结合的原则。跟踪研究国际前沿技术，发展具有自主知识产权的先进适用技术和装备。鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新。建立国家造纸工程研究中心和国家认定造纸企业技术中心，支持重点科研机构、设计单位、造纸企业、装备制造企业联合开展技术开发和研制，支持行业关键、共性技术成果服务平台与信息网络建设。组织实施重大装备本地化项目，提高技术与装备制造水平。
第二十一条 制浆造纸装备研发的重点为：年产30万吨及以上的纸板机成套技术和设备；幅宽6米左右、车速每分钟1200米、年产10万吨及以上文化纸机；幅宽2.5米、车速每分钟600米以上的卫生纸机成套技术和设备；年产10万吨高得率、低能耗的化学机械木浆成套技术及设备；年产10万吨及以上废纸浆成套技术和设备；非木材原料制浆造纸新工艺、新技术和新设备的开发与研究，特别是草浆碱回收技术和设备的开发；以及节水、节能技术和设备。要在现有基础上，加大自主创新力度，尽快形成自主知识产权，实现成套装备国产化。 6
第二十二条 造纸产业技术应向高水平、低消耗、少污染的方向发展。鼓励发展应用高得率制浆技术，生物技术，低污染制浆技术，中浓技术，无元素氯或全无氯漂白技术，低能耗机械制浆技术，高效废纸脱墨技术等以及相应的装备。优先发展应用低定量、高填料造纸技术，涂布加工技术，中性造纸技术，水封闭循环技术，化学品应用技术以及宽幅、高速造纸技术，高效废水处理和固体废物回收处理技术。
第二十三条 淘汰年产3.4万吨及以下化学草浆生产装置、蒸球等制浆生产技术与装备，以及窄幅宽、低车速的高消耗、低水平造纸机。禁止采用石灰法制浆，禁止新上项目采用元素氯漂白工艺（现有企业应逐步淘汰）。禁止进口淘汰落后的二手制浆造纸设备。
第二十四条 调整制浆造纸装备制造企业结构，培育大型制浆造纸装备制造集团或联合体，建立研究、开发、设计、制造、集成平台，提高成套装备研发和集成能力，鼓励国外设备制造商采用先进技术与国内制浆造纸装备制造企业合资合作，促进装备国产化。
第五章 产品结构
第二十五条 适应市场需求，形成多样化的纸及纸板产品结构。整合现有资源，对消耗高、质量差的低档产品，加快升级换代步伐。
第二十六条 研究开发低定量、功能化纸及纸板新产品，重点开发低定量纸及纸板、含机械浆的印刷书写纸、液体包装纸板、食品包装专用纸、低克重高强度的瓦楞原纸及纸板等产品，积极
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研发信息用纸、国防及通讯特种用纸、农业及医疗特种用纸等，增加造纸品种。
第二十七条 适时修订《环境标志产品技术要求-再生纸制品》，鼓励造纸企业扩大利用废纸生产新闻纸、印刷书写用纸、办公用纸，包装纸板等再生纸产品。
第二十八条 鼓励企业加大品牌创新力度，实施名牌战略。
第六章 组织结构
第二十九条 建立现代企业制度，完善产业组织形式，改变制浆造纸企业数量多、规模小、布局分散的局面，形成大型企业突出、中小企业比例合理的产业组织结构。
第三十条 支持国内企业通过兼并、联合、重组和扩建等形式，发展10家左右100万吨至300万吨具有先进水平的制浆造纸企业，发展若干家年产300万吨以上跨地区、跨部门、跨所有制的、具有国际竞争力的大型制浆造纸企业集团。
第三十一条 在新建大型木浆生产企业的同时，加快整合现有木浆生产企业，关停规模小、技术落后的木浆生产企业。鼓励发展若干大中型商品木浆生产企业或企业集团；充分利用竹子资源，支持发展一批年产10万吨以上的竹浆生产企业；改变小型废纸浆造纸企业数量过多的现状，促进中小型废纸浆造纸企业扩大规模，提高集中度；原则上不再兴建化学草浆生产企业。
第三十二条 中小型造纸企业要向“专、精、特、新”方向发展，淘汰产品质量差、资源消耗高、环境污染重的小企业，减少小企业数量。
第三十三条 企业组织结构调整，坚持股权多元化，防止恶
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意并购，避免行业垄断。
第三十四条 努力提高产业集中度水平，到2010年，排名前30名的制浆造纸企业纸及纸板产量之和占总产量的比重由目前的32%提高至40%。
第七章 资源节约
第三十五条 贯彻执行国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》，按照减量化、再利用、资源化的原则，提高水资源、能源、土地和木材等使用效率，转变增长方式，建设资源节约型造纸产业。
第三十六条 增强全行业节水意识，大力开发和推广应用节水新技术、新工艺、新设备，提高水的重复利用率。在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20%以上，目前执行“B”级取水定额的企业2010年底按 “A”级执行。
第三十七条 严格执行《水法》、《取水许可和资源费征收管理条例》和《取水许可制度实施办法》等有关法律法规的规定，实行取水许可制度和水资源有偿使用制度，全面推行总量控制和定额管理，加强水资源的合理开发、节约和保护。
第三十八条 鼓励企业采用先进节能技术，改造、淘汰能耗高的技术与装备，充分发挥制浆造纸适宜热电联产的有利条件，提高能源综合利用效率。
第三十九条 执行最严格的土地管理制度，节约集约使用土地。严格执行《水土保持法》有关规定，防止水土流失。 9
第八章 环境保护
第四十条 严格执行《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等法律法规，坚持预防为主、综合治理的方针，增强造纸行业的环境保护意识和造纸企业的社会责任感，健全环境监管机制，加大环境保护执法力度，完善污染治理措施，适时修订《造纸产业水污染物排放标准》，严格控制污染物排放，建设环境友好型造纸产业。
第四十一条 大力推进清洁生产工艺技术，实行清洁生产审核制度。新建制浆造纸项目必须从源头防止和减少污染物产生，消除或减少厂外治理。现有企业要通过技术改造逐步实现清洁生产。要以水污染治理为重点，采用封闭循环用水、白水回用，中段废水处理及回收、废气焚烧回收热能、废渣燃料化处理等“厂内”环境保护技术与手段，加大废水、废气和废渣的综合治理力度。要采用先进成熟废水多级生化处理技术、烟气多电场静电除尘技术、废渣资源化处理技术，减少“三废”的排放。
第四十二条 制浆造纸废水排放要实行许可证管理，严格执行国家和地方排放标准及污染物总量控制指标。全面建设废水排放在线监测体系，定期公布企业废水排放情况。制定激励政策，鼓励达标企业加大技术改造和工艺改进力度，进一步减少水污染物排放。依法责令未达标企业停产整治，整改后仍不达标或超总量指标的企业要依法关停。
第四十三条 实行环境指标公告和企业环保信息公开制度，鼓励公众参与并监督企业环境保护行为，积极推行环境认证、环境标识和环境保护绩效考核制度，严格实行环境执法责任制度和
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责任追究制度。
第四十四条 造纸林基地建设要注重生态保护，加强环境影响评价工作，遵循林业分类经营原则，应用高新技术手段，科学造林，保护生物多样性，严禁毁林造林，防止水土流失。
第九章 行业准入
第四十五条 进入造纸产业的国内外投资主体必须具备技术水平高、资金实力强、管理经验丰富、信誉度高的条件。企业资产负债率在70%以内，银行信用等级AA级以上。
第四十六条 制浆造纸重点发展和调整省区应编制造纸产业中长期发展规划，其内容必须符合国家造纸产业发展政策的总体要求，并报国家投资主管部门备案。大型制浆造纸企业集团应根据国家造纸产业发展政策编制企业中长期发展规划，并报国家投资主管部门备案。
第四十七条 造纸产业发展要实现规模经济，突出起始规模。新建、扩建制浆项目单条生产线起始规模要求达到：化学木浆年产30万吨、化学机械木浆年产10万吨、化学竹浆年产10万吨、非木浆年产5万吨；新建、扩建造纸项目单条生产线起始规模要求达到：新闻纸年产30万吨、文化用纸年产10万吨、箱纸板和白纸板年产30万吨、其他纸板项目年产10万吨。薄页纸、特种纸及纸板项目以及现有生产线的改造不受规模准入条件限制。
第四十八条 单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35%，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的20%，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。 11
第四十九条 新建项目吨产品在COD排放量、取水量和综合能耗（标煤）等方面要达到先进水平。其中漂白化学木浆为10千克、45立方米和500千克;漂白化学竹浆为15千克、60立方米和600千克;化学机械木浆为9千克、30立方米和1100千克;新闻纸为4千克、20立方米和630千克;印刷书写纸为4千克、30立方米和680千克。
第十章 投资融资
第五十条 严格执行国务院《关于投资体制改革的决定》及相关的管理办法、《促进产业结构调整暂行规定》及指导目录、《指导外商投资方向规定》及指导目录。
第五十一条 严格执行项目法人制度、资本金制度和招投标制度。内资项目资本金依照《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》执行；外资项目注册资金依照《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》执行。
第五十二条 鼓励国内企业兼并、收购和重组国内制浆造纸企业和装备制造企业。外商投资企业发生上述行为应按照国家有关外商投资的法律法规及规章的规定办理。
第五十三条 加大投资监管，对违规审批、自行审批、拆分审批、擅自更改批复或备案内容等行为，撤销项目法人投资项目的资格，并追究相关当事人的行政责任。
第五十四条 支持具备条件的制浆造纸企业通过公开发行股票和发行企业债券等方式筹集资金。国内金融机构特别是政策性银行应优先给予国内大型骨干制浆造纸企业建设项目融资支持。
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对违规项目，金融机构不得提供贷款。
第十一章 纸品消费
第五十五条 按照建设节约型社会的要求，造纸产业在发展的同时，应积极倡导纸及纸板产品的合理消费，在全社会建立节约用纸的意识。
第五十六条 适时修订造纸产品标准，改变目前社会过度追求高白度等指标的纸产品消费倾向，以节约资源，减少污染，引导理性、绿色消费。
第五十七条 政府采购根据实际用途，在满足基本需求的前提下，要优先采购使用掺有一定比例废纸生产的纸产品；积极推进办公自动化，减少办公环节纸制品的消耗。
第五十八条 新闻出版业在保证健康发展的同时，要合理控制报刊、期刊的发行规模；积极发展以数字化内容、数字化生产和网络化为主要特征的新媒体；严格执行国家技术标准，控制课本用纸克重；鼓励一般图书和期刊的出版降低用纸克重。
第五十九条 倡导节约型模式，实现包装材料和制品的轻量化和减量化生产。在包装制品的设计和生产过程中，鼓励利用掺有废纸的纸及纸板生产包装制品；对于运输包装用纸箱，要发展“低克重、高强度”的瓦楞原纸和纸板；对于销售包装用纸箱和纸盒，降低包装成本，倡导适度包装，避免过度包装。
第六十条 适度加大国内市场需求的纸及纸板进口量，缓解国内造纸原料过度依赖国际市场的局面。
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第十二章 其它
第六十一条 维护国内公平市场秩序，建立造纸产品进出口预警机制，避免贸易纠纷。
第六十二条 加强人才队伍建设，支持企业培养和吸引科技创新人才以及高级管理人才，全面提高企业职工素质。
第六十三条 充分发挥行业协会等中介机构作为政府与企业的桥梁作用，加强产业发展问题的分析与研究，反映产业发展情况，提出产业发展建议。
第六十四条 本产业政策涉及相关的法律、法规、政策、标准等如有修订，按修订后的规定执行。
第六十五条 本产业政策自发布之日起实施，由国家发展改革委负责解释。
附件：
1、我国造纸产业现状及主要问题
2、我国造纸产业面临的形势
3、名词解释
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附件1：
我国造纸工业现状及主要问题
一、基本情况
我国已成为世界造纸产品的主要生产国和消费国，同时也是世界造纸产品主要进口国，产品自给率达88.7%，基本上满足国内新闻出版、印刷、商品包装等相关行业的消费需求。我国纸及纸板生产企业约有3600家左右，生产能力约7000万吨。2005年我国规模以上纸及纸板企业工业总产值2622亿元，较2000年增长146.7%，年均增长19.8%；资产总计3228亿元，较2000年增长61.9%，年均增长10.1%；销售收入2546亿元，较2000年增长152.1%，年均增长20.0%。“十五”期间，我国造纸工业进入快速发展期，主要呈现以下特点。
（一）政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识
“十五”期间，国家有关部委将纸浆、纸及纸板列入国家《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》中的鼓励类；为调整不合理的造纸原料结构，解决造纸业可持续发展的瓶颈问题，国务院批准了《关于加快造纸工业原料林基地建设的若干意见》和《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》。通过规划的宣传和贯彻落实，全社会逐步形成了林纸一体化发展的共识。随着一批林纸一体化工程项目的有序实施，造纸工业发展进入了一个新的发展期。
（二）生产消费快速增加，行业运行质量显著提高
“十五”期间我国纸及纸板消费和生产快速增长，生产量增长速度高于消费量增速，有效满足了需求。2005年我国纸及纸板消费量为5930万吨，比2000年增长65.9%，年均增长10.7%，人
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均年消费量从27.8千克增长为45.0千克，超出亚洲人均消费量约10千克，但与世界人均消费量的56.3千克相比仍有相当大的差距；生产量达5600万吨，比2000年增长83.6%，年均增长12.9%。“十五”期间造纸工业运行质量显著提高。纸及纸板总产值为2622亿元，比2000年增长146.7%，年均增长19.8%；增加值由358亿元增至727亿元，增长103.1%，年均增长15.2％；利税总额由95.7亿元增至225.2亿元，增长135.4%，年均增长18.7%；利润总额由43.9亿元增至123.2亿元，增长180.6%，年均增长22.9％；实物劳动生产率由29.6吨/人·年提高至73.4吨/人·年，年均增长19.9％。
（三）原料结构有所改善，产品结构进一步优化
“十五”期间，我国造纸工业充分利用国内外两种资源，原料结构进一步优化。木浆比重有所提高，由19％提高至22％；废纸浆比重快速增长，由41％提高至54％，非木浆比重下降幅度较大，由40％降至24％。“十五”期间通过调整，纸及纸板产品开始向适应消费需求，由数量型向质量型转变。新闻纸、高档文化办公用纸、涂布纸及涂布包装纸板、牛皮箱纸板、中高档生活用纸等市场急需或短缺的产品得到较快发展，缓解了供需矛盾。中高档产品比重由“九五”时期的45%提高到60%以上。
（四）企业重组力度加大，产业集中度有所提高
“十五”期间我国造纸企业重组力度加大，多个有实力的企业在全国范围内进行跨省跨地区收购兼并，向集团化、特色化、多元化方向发展，一批生产技术装备先进、产品信誉好、具有资源整合能力和较强竞争力的现代化造纸企业脱颖而出。目前在深、沪两地上市的造纸企业有26家，一批龙头企业通过股市融资得到快速发展。与此同时，民营、外资企业的市场占有率和行业影响
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力不断提高，已成为我国造纸业稳定发展的生力军，形成多元化竞争格局。2005年，年产10万吨以上造纸企业90余家，其中年产能30万吨以上造纸企业25家，年产能100万吨以上的造纸企业7家，行业前二十名企业的产量、销售收入、利税总额占规模以上全部企业上述指标的比重分别为29.2%、32.6%和41.9%。“十五”期间，前二十名企业产量增加量占总产量增加量的44.1%，并呈逐步扩大趋势。
（五）污染防治初见成效，资源消耗进一步降低
“十五”期间，我国造纸企业积极实施清洁生产，加大环境治理力度，环保部门加大了环境监测和对污染问题的查处力度，关停了1500多家能耗高、污染大的制浆造纸企业。在产量增长高达83.6%的情况下，行业废水排放总量仅由2000年的35.3亿吨略增至2005年的36.7亿吨,占全国重点统计企业废水排放总量的比例则由18.6%降至17.0%，其中达标率由53.7%增至91.3%；化学需氧量（COD）排放量由287.7万吨降至159.7万吨，占全国重点统计企业化学需氧量排放总量的比例由44.0%降至32.4%。造纸行业的环境污染问题得到了较大程度的缓解，发展势头良好。“十五”期间，我国造纸工业的资源消耗有所降低，吨浆、纸及纸板平均综合能耗由1.55吨标煤降至1.38吨标煤，吨浆、纸及纸板取水量平均由139吨降至约103吨。由于加大了废纸回收利用，吨纸及纸板消耗原生纸浆由平均541千克降至427千克。
二、存在的主要问题
（一）规模不合理，规模效益水平低
2005年世界木浆厂（不含中国）平均规模为20万吨，我国拥有木浆制浆能力的企业50余家，平均规模仅为年产10万吨，
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达到世界平均规模的企业只有4家。世界造纸企业（不含中国）平均规模为年产8万吨，我国造纸企业平均规模仅为1.9万吨，达到世界平均规模的企业只有80余家。与世界前十位的纸业公司比较，我国前十名的造纸企业产量总计仅为其十分之一，销售额总计仅为其百分之四。总体而言，目前我国制浆造纸工业大型集团少、强势企业少，大部分制浆造纸企业规模过小。这种状况使得企业的规模效益无法实现，限制了企业技术水平、装备水平、产品档次的提高和污染的有效防治。
（二）优质原料缺口大，对外依存度高
随着纸及纸板消费的增长和现代造纸工业产能的迅猛增加，国内纤维原料供需矛盾突出，缺口逐年增大。2005年我国纸浆消费总量5200万吨，其中木浆1130万吨，非木浆1260万吨，废纸浆2810万吨，分别占纸浆消费总量的22％、24％和54％。国际造纸工业纸浆消费总量中原生木浆比重平均为63％，而我国木浆消耗中国产木浆比例一直仅为7%左右。从进口依存度看，2005年我国进口木浆759万吨，进口废纸1703万吨，进口木浆和进口废纸占原料总消耗量的比例由2000年的22.6%提高到40.8%。若将进口商品木浆、废纸折合成纸和纸板再加上直接进口的纸和纸板，我国2005年5930万吨的总消费中约47%要依靠进口，影响造纸工业健康持续发展。林纸一体化发展虽已形成共识，但仍属于起步阶段。
（三）资源消耗较高，污染防治任务艰巨
造纸工业不合理的原料结构和规模结构以及较低的技术装备水平，决定了我国造纸工业的水、能源、物料的消耗较高并成为主要的污染源。就吨浆纸综合能耗和综合水耗来看，国际上先进水平为吨浆纸综合能耗0.9～1.2吨标煤，综合取水量35～50立
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方米，我国除少数企业或部分生产线达到国际先进水平外，大部分企业吨浆纸综合能耗平均为1.38吨左右标煤，综合取水量平均仍处于103立方米左右高位。
2005年造纸工业废水排放量36.7亿吨，约占全国重点统计企业废水排放总量的17.0%，COD排放量159.7万吨，占全国重点统计企业COD排放总量的32.4%。其中草浆生产线有碱回收装置的产量仅占草浆总产量的30.0%，草类制浆COD排放量占整个造纸工业排放量的60%以上，仍然是主要的污染源。我国造纸工业面临的环保压力依然很大、污染防治任务十分艰巨。
（四）装备研发能力差，先进装备依靠进口
“十五”期间，除了部分适合我国国情的非木纤维制浆技术及装备已具备国际先进水平外，我国制浆造纸技术装备的研究、开发、制造总体水平仍然较低。国内造纸企业与制浆造纸装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱。制浆造纸技术装备研究主要以非木浆为主，装备制造业目前仅能提供年产10万吨漂白化学木(竹)浆及碱回收成套设备，年产10万吨以下文化纸机以及年产20万吨箱纸板机等中小型设备。技术水平与国外相比差距很大，大型先进制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口。
（五）外资利用结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫
“十五”期间，外资企业进入我国造纸产业，促进了结构调整、产品优化、管理水平提高，并缓解了资金压力。在当前我国木浆等造纸原料主要依靠进口，而国内企业在资金实力、管理经验、技术水平与国外大型造纸企业仍有较大差距的情况下，仍应合理利用外资，鼓励外资与中国企业共同在国内建设大型林浆纸一体化项目，鼓励外资企业从国外进口木片原料在国内制浆，加
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快淘汰小的落后的生产能力，同时防止出现垄断现象。
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附件2
我国造纸工业面临的形势
一、世界造纸工业基本情况与发展趋势
（一）世界造纸产品和纸浆生产情况
2005年世界造纸工业的纸及纸板产量为3.67亿吨，比2000年增长13.3％，年均增长2.5%。2005年纸和纸板产量位居前10位的国家是美国、中国、日本、德国、加拿大、芬兰、瑞典、韩国、法国和意大利，产量合计占世界总产量的72.4％。2005年世界纸浆产量为1.89亿吨，比2000年增长1.0%，年均递增0.2%。其中化学浆占纸浆产量的67.1%，机械浆占18.9%。2005年纸浆产量位居前10位的国家有美国、加拿大、中国、瑞典、芬兰、日本、巴西、俄罗斯、印尼和印度，产量合计占世界总产量82.3%。
（二）世界造纸产品和纸浆消费情况
2005年世界纸和纸板消费量为3.66亿吨，比2000年增长12.9%，年均递增2.5%。人均纸及纸板年消费量为56.3千克，其中以北美人均消费水平最高，为293.0千克，亚洲和非洲最低，分别为35.3千克和6.8千克。2005年世界纸浆消费量为1.88亿吨，比2000年下降0.2个百分点。纸浆消费格局：北美洲占35.6%；欧洲占29.1%；亚洲占28.1%；拉丁美洲占4.7%；大洋洲占1.3%；非洲占1.2%。亚洲已成为世界最大的商品纸浆输入地区。
（三）世界造纸工业贸易趋势
商品纸浆出口量较大的国家有加拿大、巴西、瑞典、智利、芬兰，2005年上述五国纸浆净出口量约占世界商品纸浆总产量的51.0%。2005年纸浆进口较多的国家有中国、德国、意大利、韩国和日本，净进口量约占世界商品纸浆总产量的42.0%。中国属
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净进口国，2005年纸浆进口量约占世界商品纸浆总产量的16%。在废纸贸易中，世界废纸进口量4156万吨，出口量3990万吨，净出口量2796万吨。美国是世界最大的废纸供应国，2005年美国净出口量1411万吨。2005年中国进口废纸1703万吨，为世界第1位，占世界废纸出口量的42.7%，占净出口量的61%。
（四）世界造纸产品和纸浆需求趋势
根据世界经济发展趋势，“十一五”期间世界纸浆、纸及纸板需求总体仍呈增长趋势，预计纸浆年均递增2～2.5%，纸及纸板年均递增2.5～3.0%，到2010年世界纸浆需求量将由2005年的1.88亿吨增至2.08～2.13亿吨。世界纸及纸板需求量将由2005年3.66亿吨增至4.15～4.25亿吨。从长期看，商品纸浆供应趋势在国际贸易中将是短线产品。从纸及纸板供应趋势来看，在国际贸易中需求增长较快的主要品种将是未涂布的化浆纸、涂布与未涂布的含机浆纸以及特种纸。
（五）世界造纸工业的发展特点
近年来，世界造纸工业技术进步发展迅速，由于受到资源、环境、效益等方面的约束，造纸企业立足在节能降耗、保护环境、提高产品质量、提高经济效益等方面加大力度，正朝着高效率、高质量、高效益、低消耗、低排放的现代化大工业方向持续发展，呈现出企业规模化、技术集成化、产品多样化、功能化、生产清洁化、资源节约化、林纸一体化和产业全球化发展的突出特点。
二、我国造纸工业面临的形势
（一）我国造纸工业仍将保持较快增长
我国造纸工业发展与国民经济及社会发展密切相关，经济的发展将为我国造纸工业发展提供有力支撑，根据纸及纸板消费量
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指数与GDP指数的相关性分析，并综合考虑影响国民经济发展的有关不确定因素和相关产业的发展前景，“十一五”期间，我国造纸工业仍将处于发展增长期，预计2005年至2010年纸及纸板消费量的年均增长速度为7.5%，2010年纸及纸板的消费量将从2005年的5930万吨增长到8500万吨左右，国内自给率保持在90.0%左右，人均消费量由45千克增至62千克，超过目前世界人均消费水平。
（二）我国造纸工业资源短缺和环保约束压力增强
造纸工业的产业链条长、涉及面广，涉及水资源、水环境、林业、农业、能源、土地资源等诸多方面。面对我国资源短缺、环境问题日益突出的形势，造纸工业将按照科学发展观和循环经济的原则，创新发展模式，提高发展质量，在坚持发展的前提下，把“节水、节能、降耗、减污、增效”作为主攻目标，通过实施清洁生产、技术进步，使资源高效利用和循环利用，促进造纸工业实现可持续发展。
（三）造纸纤维原料供应矛盾日益突出
我国是世界最大的原生纸浆和废纸进口国，2005年纸浆进口量约占世界商品纸浆总产量的16%，废纸进口量占全球废纸净出口总量的61.0%。我国造纸工业未来的发展仍将很大程度依赖进口纤维原料，世界纤维原料的供应量和供应价格必将在相当程度上影响我国造纸工业的发展，切实保障纤维原料供应是我国造纸工业持续高速发展的关键。因此，积极推进林纸一体化，提高国内废纸回收率和科学合理利用非木材纤维，力争大幅度提高纤维原料的自给水平，是我国造纸工业发展面临的迫切任务。
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附件3
名词解释
1、纸浆：经过制备的可供进一步加工的纤维物料（一般指来源于天然的植物）。
2、纸浆分类：按浆的原料来源可分为木浆、非木浆和废纸浆；按生产工艺，纸浆可分为化学浆、机械浆和化学机械浆等。
3、木浆：指以针叶木或阔叶木为原料，以化学的或机械的或两者兼有的方法所制得的纸浆。包括化学木浆、机械木浆和化学机械木浆等。
4、非木浆：指以禾本科茎杆纤维类（稻草、麦草、芦苇、甘蔗渣、竹子等）、韧皮纤维类（麻类和棉干皮、桑皮、构皮等皮层纤维类）、叶部纤维类（龙须草、剑麻等）和种毛纤维类（棉纤维）为原料，以化学的或机械的或两者兼有的方法所制得的纸浆。包括化学非木浆、化学机械非木浆等。
5、废纸浆：指以回收的废纸及废纸板为原料制得的纸浆。
6、化学浆：用化学方法处理植物纤维原料，从植物纤维原料中除去相当大一部分非纤维素成分而制得的纸浆，不需要为了达到纤维分离而进行随后的机械处理。
7、机械浆：完全用机械的方法从不同的植物纤维原料（主要为木材原料）制得的供制造纸及纸板用的纸浆。如压力磨石磨木浆（PGW），木片热磨机械浆（TMP），爆破法纸浆。
8、化学机械浆：采用化学预处理结合机械的方法，从不同的植物纤维原料（主要为木材原料）制得的供制造纸及纸板用的纸浆。如化学机械浆（CMP）、化学预处理木片磨木浆（CTMP）、漂白化学热磨机械浆（BCTMP）、碱性过氧化物机械浆（APMP）。
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9、商品纸浆：指在商品市场上经销出售的纸浆（一般加工成纸浆板），不包括企业自用的纸浆。
10、无元素氯漂白（简称ECF漂白）是指以二氧化氯替代元素氯作为漂白剂的漂白技术。
11、全无氯漂白（简称TCF漂白）是指整个漂白过程不采用任何含氯化合物的漂白技术，漂白剂主要是过氧化氢及臭氧等。
12、国内废纸回收率：是指用于制浆造纸工业的国内废纸回收量与纸及纸板消费量的百分比。
13、国内废纸利用率：是指用于制浆造纸工业的国内废纸回收量与纸及纸板生产量的百分比。
14、纸及纸板分类：通常是按用途将纸分为文化用纸（新闻纸、印刷书写用纸、复印纸、办公用纸等）；包装用纸（商用包装纸、纸袋纸、食品糖果包装用纸等）；生活用纸（卫生纸、卫生巾、面巾纸、餐巾纸、尿布纸等）和特种用纸（金融、建材、电气电力、微电子、国防、通讯、食品、医疗等所需要的功能性用纸）。将纸板分为包装用纸板（箱纸板、瓦楞原纸、白纸板等）；建筑用纸板（石膏纸板、隔音纸板、防火纸板、防水纸板等）；印刷用纸板（字型纸板、封面纸板、封套纸板、票证纸板等）和特种纸板（提花纸板、钢纸纸板、纺筒纸板、制鞋纸板、滤芯纸板、绝缘纸板、高温绝热纸板等）。
15、定量：纸或纸板每平方米的质量以g/m2表示。通常定量小于225g/m2的被认为是纸，定量为225g/m2或以上的被认为是纸板。随着纸及纸板向低定量方向发展，区分纸及纸板主要是根据其特征及用途而定义。例如定量大于225g/m2的吸墨纸和图画纸通常被称作纸。低定量纸一般指定量低于40g/m2。 25
16、市场份额：是指无论是内资还是外资、合资还是独资企业或集团，计算市场份额时，应包括其所有子公司的总生产能力，并非是该企业或集团单一子公司的生产能力。 26